关于我国历史遗留矿山土地复垦的思考-尊龙官方平台

　　关于我国历史遗留矿山土地复垦的思考

　　0.引言

　　1988年国务院发布实施的《土地复垦规定》将“土地复垦”定义为：“对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动”。2011年发布的《中华人民共和国土地复垦条例》（以下简称《土地复垦条例》）进一步扩大了土地复垦范围，将生产建设活动和自然灾害损毁的土地均作为土地复垦对象。根据《土地复垦条例》中的释义，土地复垦的目标任务不再只是将损毁的土地恢复成耕地，而是恢复为可供利用的任何地类，包括耕地、林地、草地、建设用地等。

　　矿山土地复垦是土地复垦的重要内容，也是国土空间生态修复的重要组成部分。矿山土地复垦包括生产建设矿山土地复垦和历史遗留矿山土地复垦，其中历史遗留矿山土地复垦的对象是指土地复垦义务人灭失的矿山生产建设活动损毁的土地，以及《土地复垦规定》实施以前因矿山生产建设活动损毁的土地。相较于欧美等发达国家，我国矿山土地复垦起步较晚，由于在过去较长一段时间未得到足够重视，矿山历史遗留问题较多。随着生态文明建设不断深入，“两山”理论不断深入人心，历史遗留矿山治理力度不断加大，矿山土地复垦取得了可喜成绩，通过在京津冀地区、长江经济带、黄河流域等国家区域重大战略地区实施的生态修复工程，“十三五”时期我国共完成历史遗留废弃矿山修复400万亩。但是，相较于巨大的存量，历史遗留矿山土地复垦缺口仍然很大。数据显示，截至2018年底，我国历史遗留矿山占用损毁土地约3400多万亩，土地复垦任务依旧十分艰巨。在此背景下，本文针对历史遗留矿山土地复垦存在的主要问题，探寻其中的规律，提出新时期新阶段开展历史遗留矿山土地复垦的建议，以期为我国历史遗留矿山治理提供参考。

　　1.历史遗留矿山土地复垦的意义

　　1.1推进生态文明建设的根本需要

　　矿产资源开发是最大规模破坏地球表面和生态系统的人类活动，它所带来的土地破坏与环境污染，严重制约着我国生态文明建设。土地复垦作为生态修复的重要手段，是推进生态文明建设的根本需要。我国对土地复垦工作高度重视，从20世纪50年代自发探索矿山废弃地农业复垦，到《土地复垦规定》《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规制定与实施，再到历史遗留矿山复垦与新增建设用地、耕地挂钩等政策的出台，历史遗留矿山土地复垦工作取得了诸多成效，各地在探索与实践中也积累了一定的方法和经验。但从矿区土地复垦率来看，我国矿山土地复垦率仅20%左右，低于国际平均水平，说明我国在矿山土地复垦方面与发达国家存在明显差距，在土地复垦技术、法规、监管等方面仍待完善。因此，我国应创新土地复垦技术、拓宽复垦渠道、优化复垦机制、强化复垦监管，充分挖掘存量历史遗留矿山巨大的土地复垦潜力，扎实推进历史遗留矿山土地复垦工作，为生态文明建设提供有力支撑。

　　1.2推动经济发展的现实需要

　　土地是人类生产生活的空间载体，是人类赖以生存和发展的物质基础。鉴于我国土地资源总量多、人均占有量少的国土国情，迫切需要提高土地资源利用质量、提升土地资源利用效率。在矿山开采过程中，一方面采矿本身造成了矿区土地挖损、沉降，另一方面因堆放矿产开采加工中产生的废弃物造成了土地压占。同时，矿山开采属于短期性、临时性的生产活动，开采结束后便不再需要利用已开采压占的土地，但伴随采矿活动产生的问题则不会因开采活动停止而消除，挖损、沉降、压占的土地也不能直接用于其他生产活动或提供生态功能，这导致土地资源浪费，加剧了人地矛盾。我国历史遗留矿山数量多、分布广，通过土地复垦盘活废弃矿山土地资源，可以拓展城市建设和乡村振兴的用地空间。历史遗留矿山土地复垦是破解人地矛盾的重要渠道，是土地资源利用集约高效的重要内容，为推动经济社会高质量发展提供了潜在动力。

　　1.3实现减排增汇的重要途径

　　矿产资源开发会对矿区的碳平衡产生影响，开发过程中对土壤特性和生态环境的破坏影响了矿区的土壤碳库和植被碳库，造成原有林地、草地、耕地等土地类型的固碳能力减弱甚至丧失。同时，尾矿废石堆积过程中与空气产生化学反应或自燃现象，也会导致碳排放增加。缓解矿产资源开发过程中产生的碳排放，解决矿产资源开发造成矿区碳汇功能下降问题，矿区土地复垦是一个有效途径。研究表明，通过土地复垦工程能够显著提升矿区固碳能力，一方面，土地复垦改变了废弃矿区土地利用类型，将废弃地转变为耕地、林地，能够提升单位面积碳吸收量；另一方面，尾矿废石在土地复垦过程中得以再利用，一定程度避免了堆积过程中碳排放的产生，如煤矸石的充填利用，能够有效减少煤矸石自燃产生的碳排放。复垦后的土地固碳能力将高于未复垦的土地，且矿区固碳能力会在土地复垦完成后随着时间的延长而增强，若采用科学的土地复垦措施，矿区固碳能力甚至可以优于开采前。

　　2.历史遗留矿山土地复垦存在的问题

　　2.1统筹规划不足，监管体制不健全

　　历史遗留矿山成因复杂、类型多样、分布分散，而且受土地复垦义务人灭失的影响，原始资料缺失，增大了历史遗留矿山的调查核实难度。虽然我国曾开展过矿山地质环境调查评估工作，但历史遗留矿山的底数尚未摸清。缺乏基础信息资料的支撑，历史遗留矿山土地复垦无法全局性谋划、分类性布局、阶段性推进，影响对历史遗留矿山土地复垦工作的整体性把握。一直以来，土地复垦工作未能形成一套成熟完备的监管体制。一方面，在部门分工协作上，《土地复垦条例》明确“国务院国土资源主管部门负责全国土地复垦的监督管理工作”，《土地复垦条例实施办法》规定“县级以上自然资源主管部门应当加强与发展改革、财政、铁路、交通、水利、环保、农业、林业等部门的协同配合和行业指导监督”，虽然在政策文件中明确了主导监管部门和协同监管部门，但对如何“协同配合”缺乏具体的实施性规定，导致在实际工作中存在多部门交叉管理现象。另一方面，在监管力度与成效上，历史遗留矿山土地复垦监管涉及调查、规划、设计、施工、验收全流程，具有监管内容繁杂、监管周期长、配套政策不完善、监管机构人员局限等问题，同时考虑到政府在历史遗留矿山土地复垦工作中既是责任主体又是监管主体，因此如何构建监管有效、落实得力的监管体制是需要思考的问题。

　　2.2资金来源渠道单一，财政保障能力有限

　　在建在产矿山的土地复垦义务人是矿山企业，土地复垦的资金来源于矿山企业预存费用。而历史遗留矿山则不同，由于责任主体难认定，而政府作为矿业权人灭失矿山兜底主体，土地复垦资金来源主要是政府财政资金。《土地复垦条例实施办法》中明确历史遗留矿山土地复垦资金来源有：土地复垦费、耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费、用于农业开发的土地出让收入、可以用于土地复垦的耕地占用税地方留成部分等。其中土地复垦费专项用于土地复垦，但是缴纳土地复垦费的原因是防止出现土地复垦义务人不复垦，或者复垦验收不合格经整改仍不合格，因此这部分费用主要是保障有义务人的矿山的土地复垦，若用于历史遗留矿山土地复垦，则会出现“拆东墙、补西墙”的局面，产生“新账变旧账”的问题。耕地开垦费等其他费用因有各自用途，且并未明确专项用于土地复垦，无法承担历史遗留矿山土地复垦资金需求。在引入社会资本参与土地复垦方面，受地方发展特点、旅游客流量、矿山交通区位影响，经济发展较好、旅游型城市、区位离市区较近的矿山更容易吸引社会资本投资。相反，经济发展较弱、游客吸引力低、区位偏远、投资周期长的矿山则难以吸引社会资本，而此类历史遗留矿山较多。总体看，因历史遗留矿山土地复垦资金来源有限，地方政府财政负担较重，影响复垦工作有序开展和旧账清除进度。

　　2.3复垦模式单一，质量有待提高

　　土地复垦模式与历史遗留矿山的开采方式、土地破坏程度、当地产业发展、水文地质条件等因素密切相关。随着复垦模式研究的不断深入，土地复垦模式不再局限于复垦为耕地、林地，而是结合废弃矿山自身特点及其他关联因素，确定适宜的土地复垦模式，因此形成了一批较为成功的土地复垦典型案例，探索形成与土地指标流转、生态农业、旅游、康养、光伏、房地产开发等相结合的土地复垦利用模式。但是总体上看，土地复垦模式更多的是将土地复垦为林地、耕地，如重庆市将煤矿临时建设用地复垦为林地和耕地的项目占比90%左右，土地复垦模式较为单一，已不能达到最优复垦效果，亟需开展历史遗留矿山土地复垦模式创新。复垦模式单一、复垦效果不佳，归根到底在于土地复垦质量有待提高。影响土地复垦质量的因素包括复垦方案科学性、复垦工程专业性、复垦技术有效性等多个方面。在复垦方案科学性方面，虽然《土地复垦条例》规定编制土地复垦方案应当遵守土地复垦国家标准，但现阶段我国土地复垦技术标准具有共通性、整体控制的特点，缺乏详细具体的标准，在方案编制中存在内容粗糙、闭门造车、流于形式等问题。在复垦工程专业性方面，涉及地质学、生物学、土壤学、水土保持学等多个专业，土地复垦专业性较强，因此需要依靠专业的矿山复垦机构完成相关工作，但目前缺少此类专业机构。在复垦技术有效性方面，新技术推广应用比较有限，为了达到更好的复垦效果，新技术的成本会有所提高，在资本有限情况下和施工单位追求低成本的心理导向下，受委托的工程单位往往偏向于选择较为传统甚至落后的修复技术，造成复垦质量不尽如人意。

　　3.需明晰几方面关系

　　3.1自然恢复与人工修复之间的关系

　　自然恢复与人工修复均是已损毁的生态环境的恢复手段。自然恢复主要依赖生态系统的自我调节能力，是指不依靠人工干预，通过生态系统自身的自我组织、自我维持、自我更新等恢复力，修复环境要素、恢复生态功能的生态恢复方式。人工修复是指采取土地平整、土壤剥离重构、植被种植等积极措施，以人工干预方式对损毁的生态环境进行修复，进而达到土地复垦的目的。

　　自然恢复顺应原有生态环境特征和自然演替规律，具有低成本性和可持续性，但相较于人工修复，其缺点也很明显，自然恢复过程非常缓慢，恢复成效依赖于土地损毁的程度，通常土地损毁严重的地区会出现生态系统退化，几乎不可能通过自然恢复将土地恢复至损毁前状态或可利用状态。因此，在历史遗留矿山土地复垦工作中，应因地制宜、科学设计，实现自然恢复和人工修复相辅相成，充分发挥自然恢复和人工修复的积极作用。同时，明确自然恢复和人工修复的主次地位。土地复垦目标不同，对于人工干预的程度要求不同。对于

　　将废弃矿山复垦为林地、草地等生态功能性用地的，应坚持自然恢复为主的方针，降低人工扰动，将人工修复置于辅助地位，仅以提升生态恢复力为目标，采用人工扰动轻量化技术手段。对于将废弃矿山复垦为耕地、建设用地等人为活动较强的，因该地类对土地要求较高，应适当加大人工干预。

　　3.2成本与效益之间的关系

　　开展矿山土地复垦工作应遵循经济原则，平衡成本与效益，寻求效率最大化。土地复垦涉及地貌重塑、污染治理、土壤重构、植被恢复等修复工程、修复技术的实施和运用，都会产生大量的成本。

　　一般来说，人工修复的成本要远高于自然恢复，但在前期科学合理的人工支持手段是必要的。人工修复是推动土地复垦的重要前提和基础，这就需要合理设计土地复垦实施方案，明确土地复垦目标和人工干预程度。矿山土地复垦并非一定要使受损的土地恢复至损毁前的状态，而是要统筹考虑矿山所在地的社会经济发展条件和生态环境状况，确定具有科学性、可行性、经济性的复垦目标。根据复垦目标合理规划土地复垦方式方法，若盲目追求植被覆盖度等预期目标而投入大量重建技术，会违背自然生长规律，虽然可能短期内效果显著，但长期来看不利于当地生态系统保护或产生植被存活率低的问题，不仅不能够实现复垦目标，还会造成大量资金浪费。在土地复垦，特别是生态恢复中，采取自然恢复与人工修复相结合的方式效率较高，统筹复垦目标、矿山地质条件、生态演替方向、自然恢复时间、人工干预成本，适度采取必要的人工修复措施，人工干预程度取决于矿山土地复垦后产生的社会、经济、生态综合价值。

　　3.3政府与市场之间的关系

　　在历史遗留矿山土地复垦中，政府和市场之间是一种互补关系。《土地复垦条例》规定：“对历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地，县级以上人民政府应当投入资金进行复垦，或者按照‘谁投资，谁受益’的原则，吸引社会投资进行复垦。”因此历史遗留矿山修复的责任主体是地方政府，政府也可以通过激励政策，吸引社会资本参与废弃矿山土地复垦。

　　历史遗留矿山存在“点多面广”、废弃时间久远、环境破坏类型多样、环境治理与土地修复难度大等特点，这就导致历史遗留矿山土地复垦成本高、所需资金量大。政府财政资金有限，部分地区申请相关资助资金困难，完全依靠财政资金保障历史遗留矿山土地复垦是不现实的。为破解矿山土地复垦历史欠账多而资金不足的瓶颈制约，需要通过市场机制，调动社会资本共同参与历史遗留矿山土地复垦。但因历史遗留矿山无主性，相关土地复垦偏公益性，成本高且收益不可预测，对逐利的企业而言，吸引力不大，投资意愿不强。为增强对社会资本的吸引力，应完善自然资源价格形成机制和交易机制，出台激励政策。近年来，国家出台了《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》，自然资源部出台了《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》，重点鼓励和支持社会资本通过自主投资、与政府合作、公益参与等模式参与以政府支出责任为主的生态保护修复。

　　4.历史遗留矿山土地复垦的建议

　　4.1建立健全监管体制机制

　　历史遗留矿山土地复垦工作具有外部性，要切实将土地复垦工作落实到位，政府监管是关键保障。一是摸清历史遗留矿山底数，这是监管工作的基础。统计历史遗留矿山数量、开采方式、地理位置、土地类型、土地破坏程度、责任主体灭失原因等基础信息，加强信息平台建设，及时对基础信息进行动态调整。二是严把复垦方案质量，保障土地复垦方向的正确性和合理性。研究表明，方案质量将会影响工程实施和项目验收，因此，要强化方案质量审查，合理配备多学科和专业性、实践性强的专家共同审查方案的科学性、合理性、经济性，确保方案设计符合“宜农则农、宜建则建、宜水则水、宜留则留”的原则。三是规范土地复垦资金使用，促进资金高效利用。充分发挥财政资金在公益性、生态性土地复垦上的支撑作用，优先支持环境影响较大、治理难度较大、资金吸引力较差的废弃矿山开展土地复垦。四是加强工程跟踪与验收，强化事中事后监管。及时了解土地复垦工程实施进度与成效，不定期开展监督检查。建立多部门联合监管机制和联席会议、联合检查、信息共享制度。完善历史遗留矿山土地复垦验收标准与规范，明确验收主体、对象、程序，保证验收真实有效。

　　4.2完善社会资本参与政策机制

　　社会资本参与的积极性受历史遗留矿山土地复垦风险和收益的影响，在制定激励政策时应充分考虑维护社会投资人的合法合理权益。一是明晰复垦主体完成土地复垦后的权益。将历史遗留矿山土地复垦项目与土地使用权捆绑出让，承诺复垦主体可以利用复垦土地从事一定的产业开发等，并完善相关制度来保障落实政策中赋予复垦主体的资源使用权、优先权、转让权。二是完善价格形成机制。符合条件的复垦后的土地可以参与指标流转和生态产品价值实现，这就需要有成熟的土地价格、生态产品价格形成机制，推动全国碳排放权交易市场的完善。三是健全配套支持政策。复垦主体的权益保障不是仅靠自然资源部门就能实现的，需要其他相关部门共同在投资、信贷、补贴、财税等方面提供政策支持和保障。四是引入社会公益资本参与历史遗留矿山土地复垦。广泛开展科普宣传，基于历史遗留矿山土地复垦公益性特点，与公益组织机构进行深入合作，推动社会公益组织机构在历史遗留矿山土地复垦领域不断发力。

　　4.3创新技术提升土地复垦质量

　　土地复垦科学性和技术性决定土地复垦最终的质量和效果，除了加强监管外，还需通过应用创新技术提升土地复垦质量。一是加强土地复垦技术的研究与攻关。现有土地复垦技术和相关研究尚不充分，许多技术问题亟需解决，如地貌重塑多采用煤矸石、粉煤灰等填充，易造成土壤二次污染；土壤作为土地复垦的关键要素，但对复垦土壤质量的研究相对较少；土壤动物与微生物在土壤改良中能够发挥重要作用，应将其运用到土壤改良技术中。如何降低土地复垦工程费用、提升土地复垦质量，这些问题也需要科研单位和机构加大研究力度加以解决。二是科学编制土地复垦方案。优化土地复垦适宜性评价，合理设计复垦工程，避免方案照搬照抄、千篇一律，注重土地复垦技术的生态性，遵循生态系统的演化规律，明确自然恢复与人工修复阶段和区域。三是加强土地复垦后续监测与评估。如生态类土地复垦周期性较长，问题显化具有一定的滞后性，需要在土地复垦验收后继续跟踪监测，并根据监测评估结果及时纠正不合理复垦措施，进行植被的调整与补充，同时明确复垦主体在后期跟踪监测中的整改责任。

　　4.4丰富土地复垦模式

　　在历史遗留矿山土地复垦工作持续推进中，容易复垦的遗留矿山已优先进行复垦，当前需要治理的历史遗留矿山复垦任务更为艰巨、难点更为复杂，以传统方法开展土地复垦不但不能完全适应当前需要，反而加重土地复垦难度，因此还需进一步创新、丰富、完善土地复垦模式。一是转变矿山土地复垦思维方式，提升土地复垦系统性。深刻理解山水林田湖草生命共同体理念，统筹考虑地质、水文、土壤等矿山环境实际和各类自然资源要素，兼顾地上地下修复和利用，通过系统性、整体性治理，提升历史遗留矿山土地复垦效果。二是增强前期工作的全面性、前瞻性、适应性，将土地复垦规划与当地区域战略、经济发展、空间规划统筹考虑，结合历史遗留矿山所在地的发展特色、土地用途等具体情况，明确土地复垦后的用途，以目标导向、需求导向设计土地复垦方案和工程。三是鼓励探索多元化土地复垦模式。将土地复垦与产业结构、产业发展有机融合，以产业发展需求带动历史遗留矿山土地复垦，盘活工矿废弃地，发展种植、加工、旅游等产业，实现耕地保护、生态修复、经济增长、人民增收等多重效益。

　　摘自《中国国土资源经济》2023年4期